《中华人民共和国行政强制法》于2012年1月1日起开始施行。这部法律对行政强制措施和行政强制执行进行了全面规范，对保障和监督行政机关依法履行职责，保护公民、法人或者其他组织的合法权益具有重要意义。笔者在此将适用行政强制法的几点认识进行梳理。

　　一、现行行政强制制度存在的弊端

　　行政强制法规定，实施行政强制执行的行政机关由法律规定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关申请人民法院强制执行。事实上，除税务机关的强制划拨、公安机关的强制拘留、海关部门的强制等一些少量的机关具有法律规定的强制执行权外，大部分的行政机关是没有强制执行权或者是在一些执法内容上具备强制执行权、一些执法内容上不具备强制执行权。在我国，形成了“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的特有执行模式。现行的强制执行制度在行政执行开展以来，发挥了应有的效用，大部分案件通过强有力的法律威慑，使案件得到及时执行。但由于制度层面的不足，也带来种种弊端。表现在：

　　（一）弱化了司法职能。人民法院的主要职能是审判，现行的体制是行政机关申请后，法院审查后动用自己的执行机构去搞行政执行，增加了法院负担。也与法院专事司法、居中裁判的地位不符，造成行政职能和司法职能的混沌不清。

　　（二）使行政决定无法及时、有力的实施，影响行政效率。很多案件从下行政决定开始，要等当事人诉讼期满，才能申请人民法院执行，法院通过审查，然后进入执行程序，时间跨度大，中间可能由于种种原因得不到实现，使行政权疲软而无效。“行政权失去了独立性和完整性”。

　　（三）造成行政机关推诿扯皮。有些行政机关在行政执法中敷衍了事，申请法院执行只为推卸责任。如有些土地、规划部门在违法占地建筑行为初期未能有效履行监管职责，下处罚决定后，申请法院执行时往往楼已建成，人已入住。再申请法院予以拆除，行政机关认为自己无执行权，案件已经进入法院程序，至于法院拆得了拆不了，就是法院的事，自己不承担责任。

　　（四）不利于行政执法。行政机关忽视平时监管和教育职责，申请法院执行造成行政机关执法成本提高，行政机关罚款总是取上限，行政机关以罚代管的思想严重。有些行政机关在行政执法中也是拿法院来吓唬人，而非与民为善，和谐执法。

　　（五）易激化矛盾。由于法院对于行政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质审查，使得很多申请执行案的审查流于形式，法院成了行政机关的“执行工具”。如果出现执行错误，行政相对人的权利无法得到及时救济且容易激发群体矛盾。

　　（六）不利于行政审判工作的开展。从省总体看来，行政非诉案件数量在上升。如果一个法院行政庭经常应行政机关申请去执行案件，会给行政相对人造成法院和行政机关是一家的看法，从而不愿去依法维权。

　　（七）不利于追究责任。行政机关没有法律授权的情况下，自己执行，应承担什么责任？法院应申请执行案件，错误强制执行或者没有及时执行是否承担责任？这些问题在没有明确的法律规定，带来强制执行程序中法院和行政机关职责不明。

　　二、土地行政案件强制执行成为热点难点

　　近年来，由于土地开发的快速发展，在利益的驱使下，违法占地或者其他形式的土地纠纷大大增加，土地行政案件逐年快速上升。《中华人民共和国土地管理法》规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”

　　《行政强制法》在破解土地行政案件强制执行难方面有重要突破。这种突破集中体现在《行政强制法》第五章“申请人民法院强制执行”中。首先《行政强制法》明确了行政机关申请人民法院强制执行的条件、期限和应当提交的材料，为督促行政机关及时依法履行强制执行申请权有重要的约束作用。根据《行政强制法》的有关规定，当事人对行政机关作出的行政决定，不申请行政复议或者提起行政诉讼又不自觉履行的，行政机关应当自期限届满之日起三个月内向申请人民法院强制执行。申请强制执行时应当提交的材料包括：强制执行申请书；行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；当事人的意见及行政机关催告情况；申请强制执行标的情况；法律、行政法规规定的其他材料。同时《行政强制法》明确：强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章并注明日期。

　　其次《行政强制法》明确了人民法院受理强制执行申请的受理时限、审查依据以及争议解决机制，为有效解决人民法院对行政机关的强制执行申请不受理、不答复以及不依法强制执行具有重要的督促作用。根据《行政强制法》的有关规定，人民法院在收到行政机关的强制执行申请后，应当对申请书及有关材料进行初步审查，并在5日内决定受理。人民法院受理后，按照“以形式审查为原则，以实质审查为例外”的原则进行审查，并在30日内作出是否执行的裁定。行政机关对于人民法院裁定不予受理的决定不服的，可以向上一级人民法院申请复议，上一级法院应当在15日作出是否受理的裁定。行政机关对人民法院作出的不执行的决定不服的，可以在15日内向上一级人民法院申请复议，上一级法院应当在30日内作出是否执行的裁定。

　　最后《行政强制法》对人民法院及其工作人员在强制执行中的违法行为规定了严格的法律责任，对监督人民法院依法履行行政强制职权具有重要作用。

当然，笔者认为应当整合司法和行政两类资源，既加强人民法院的审查职能，又充分发挥行政机关的作用，在《行政强制法》规定的框架下，进一步改进和完善行政强制执行模式：

　　在人民法院做出强制执行裁定后，并不是所有的案件都由人民法院自己组织实施。人民法院要充分发挥好其具有的审判职能，把主要精力和力量放在对强制执行案件的裁判上，确保执行裁定符合法律规定。

　　三、行政强制执行在实践中着重强调的方面

　　（一）行政强制法规定的向人民法院提出强制执行的申请期限问题

根据行政强制法第五十三条规定，行政机关申请人民法院强制执行的期限为行政决定起诉期限届满之日起3个月内；而1992年最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干问题解释》）第88条规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。因此，期限，应当按照行政强制法所规定的3个月期限执行。

　　（二）3个月申请期限的性质问题

　　近期，某些行政机关向法院提出强制执行申请，远远超过法律规定的3个月期限，造成法院不受理。在行政强制法制适用定过程中，行政决定是代表国家作出的，具有公权力性质。行政决定作出后，当事人不主动履行且行政机关也无强制执行权的，该行政机关就应当尽快申请法院强制执行。这既有助于提高行政管理效率，尽快稳定行政法律关系，也是行政机关履行自身职责的一个重要标志。因此，为了给行政机关增加压力，提高其行政管理效率和水平，督促其尽快履行申请法院强制执行的职责，维护公共利益，防止久拖不决，甚至是故意拖延申请强制执行，行政机关应在一个不变的期间内向法院申请强制执行。因此，行政强制法第五十三条规定的3个月期限即为除斥期间，没有中止、中断之说。当然，行政强制法将3个月期限确定为不可变期间有其积极意义，是否符合当前行政管理的国情，尚有待实践去回答。 

　　（三）法院对强制执行申请的审查原则问题

　　人民法院对行政机关强制执行的申请究竟应当是形式审查还是实质审查，一直存有较大的争议。笔者认为人民法院对行政机关的非诉强制执行申请应当进行实质性审查，对行政决定的合法性进行全面审查，即使相对人没有提出，行政决定只要有违法之处就应一律裁定不予执行。行政强制法最终确定的非诉强制执行的审查原则是书面审查原则。如行政机关提供的书面材料能够证明其申请强制执行符合法定条件，能够证明申请执行的行政决定合法，则人民法院应当及时作出执行裁定。笔者认为，行政强制法所确立的书面审查，既不是形式审查，也不是实质审查，而是介于形式审查和实质审查之间的一种审查。

　　（四）法院受理后的审查期限问题

　　行政强制法第五十七条规定，法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，并自受理之日起七个工作日内作出执行与否的裁定。实践中，不少法院认为七个工作日的审查期限过短。对于一些人员众多、涉及面广、情况复杂、矛盾激烈的案件，特别是拆迁类案件，如仓促作出结论极易影响社会和谐稳定；且要求人民法院在七日的审查期限内就作出决定，既不利于法院做协调化解工作，也不符合法院审查实践。因而不少法院主张，对于重大、复杂、可能影响社会稳定的案件，法院的审查期限可以比照第五十八条的规定延长至30日。同时，协调化解等工作的时间应当从30日内扣除。笔者认为，人民法院对非诉行政强制执行申请的审查期限与人民法院的审查模式直接相关。如果人民法院只是形式审查，那么审查期限就可以规定很短；如果不仅仅是形式审查，那么就不宜简单地规定一个很短的且不能延长的期限。人民法院在审查时，也可以依法灵活采取不计算审查期限、延长审查期限的措施。比如最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第13条规定，在审理土 地行政案件中，人民法院经当事人同意进行协调的期间，不计算在审理期限内。当事人不同意继续协商的，人民法院应当及时审理，并恢复计算审理期限。最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第四条规定，人民法院应当自立案之日起三十日内作出是否准予执行的裁定；有特殊情况需要延长审查期限的，由高级人民法院批准。这些司法解释，实际上都是参考行政诉讼法有关审理期限的规定。行政强制法虽然对审查期限规定了较为严格的期限，但在法律没有禁止延长审查期限规定的情况下，人民法院在非诉审查时都可以参考。

　　（五）催告程序的适用问题

　　行政强制法新增加了催告程序。催告程序，是指义务人在行政决定所确定的履行义务期限届满后仍不自动履行义务时，行政机关书面通知义务人应立即履行义务，并告之如义务人仍不履行义务将面临的不利后果和强制执行的方式。催告书是否仍然应当为义务人重新设定一个自动履行的期限，行政强制法没有作出明确规定。笔者认为，行政机关有权根据义务的性质及强制执行的紧迫程度，自行决定是否还需要另行确定催告履行期限。需要说明的是，对催告书应当何时送达、催告书送达日期与相对人提起复议和诉讼的期限是何种关系，行政强制法并没有明确规定。行政机关既可以在法定的复议或起诉期限届满后申请强制执行，也可以在后两者未届满之前实施催告程序，送达催告书。由于行政机关在复议或者提起诉讼的期限届满后3个月内必须申请人民法院强制执行，逾期申请即使有正当理由，人民法院将不予执行，因此催告程序完全实施完毕必须在此3个月之内；换言之，催告书至少必须在3个月期限届满前的10日前向义务人送达。应当按照行政强制法第五十四条的规定先行催告，未经先行催告程序即申请人民法院强制执行的，人民法院不予受理。