论文提要：

　　党的十八届三中全会明确提出“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”，中央政法委全面推进试点运行，在制度设计、化访效果等方面均取得不错的成绩，但该制度进一步推进在实践中还面临诸多挑战，其权威性和积极效用尚未得到全面发挥。而中办、国办近期印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》进一步细化诉访分离、涉法涉诉信访的司法终结等制度，进一步明晰了涉诉涉法信访在法治轨道内解决的路径。在此背景下讨论涉诉涉法信访终结制度的进一步完善和推行，很有必要。本文从涉诉涉法信访终结制度运行的现状、成效入手，简要分析终结制度面临的挑战并提出建议。（全文共7313字）

　　以下正文：

　　党的十八届三中全会明确提出“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”。涉法涉诉信访改革成为2013年全国政法工作“四项改革”之一。中办、国办印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》进一步细化诉访分离、涉法涉诉信访的司法终结等制度，进一步明晰了涉诉涉法信访在法治轨道内解决的路径。实际上，中央政法委在2005年制定的《涉法涉诉信访案件终结办法》，就原则性规定了涉法涉诉信访案件终结的适用范围、条件、程序等内容；在2009年出台的《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，进一步明确，“对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的问题，经过公开听证、公开质证、公开答复，由省级以上政法机关审核后，按有关规定作出终结决定。各级政法机关不再受理、交办、通报，以维护司法裁判的权威性和终局性”；2012年又印发了《关于完善涉法涉诉信访终结机制的意见》。

　　而今重启因“超前”几乎被搁置近十年的涉法涉诉信访终结制度，同样面临错综复杂的局面。正如中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任于建嵘所言，“这仅仅是一个开始。”

　　一、基本判断：涉诉涉法信访终结制度成效初显

　　2013年以来，各地按照中央关于涉法涉诉信访工作改革的决策部署,按照“诉讼与信访分离、把涉法涉诉信访纳入法治轨道、由政法机关依法按程序处理”的运行模式创新实践并取得了初步成效。

　　（一）依法解决涉法涉诉信访问题的意识普遍增强。

　　诉访交织、法内处理与法外解决并存，“信访不信法”、“弃法转访”、“以访压法”的严峻形势让本为沟通民意、表达民意、听取民意的信访，偏离了制度设计的初衷，变成权力救济、解决纠纷的途径，严重偏离了国家依法治国、依法行政的轨道，严重损害司法权威。随着涉法信访终结制度的试运行，这种“诉访不分、依靠行政手段推动解决法律问题”的局面初步得到扭转。中办、国办印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，实行诉讼与信访分离制度，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。国家信访局明确要求各级信访部门不再受理涉及诉讼权利救济的信访事项，引导涉诉信访群众到政法机关反映问题。中央政法委不再集中交办涉法涉诉信访案件，重点是抓好政策指导、执法监督和宏观协调。最高人民法院制定下发的《关于进一步推进涉诉信访工作机制改革的若干意见》，提出改革涉诉信访工作机制，明确“属地办理、分级负责”基本原则，界定了“诉访分离”中“诉”与“访”的概念，通过信访大厅接待来访、受理申诉来信、网络办理信访三种渠道，畅通当事人信访申诉表达，切实把涉诉信访问题解决纳入法治轨道。

　　（二）依法解决涉法涉诉信访问题的新机制逐步建立。

　　围绕涉法涉诉信访事项的“入口、办理、出口”三个环节，中央和各地政法机关细化了具体的处理办法，基本形成了依法按程序办理涉法涉诉信访问题的“路线图”，新流程开始运行，新机制逐步发挥作用。2014年前两个月，中央政法机关对涉法涉诉信访的审查受理比例，比去年同期上升了17个百分点，进一步畅通了反映问题、解决问题的渠道。

　　一是把严入口，解决“诉访分离”问题。如何按照涉法涉诉信访改革的总体设想,把涉及民事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来,由政法机关依法处理并终结。试点各地在“细查甄别”上做足了功夫，严把普通信访与涉诉涉法信访案件的分离标准范围。走在全国前列的江苏省建立“三类重点案件六种主要情形”处理办法,即把涉及征地拆迁、劳动保障等涉众或涉及政策的；司法有瑕疵,当事人得理不让人、诉求过高的；当事人拒不接受法律裁决、缠访缠诉的三类案件,具体区分为六种情形,逐一研究提出化解意见,确保问题得到有效解决。同时加强政法机关之间、政法机关与相关部门之间加强协作配合，重点解决信息互通、管辖争议、司法救助、违法处理、终结认定、移送退出等问题。山东省人民检察院为防止因入口不顺、门槛过高、时限过长而激化矛盾,实行公开受理审查制度,将举报线索、未终结的刑事诉讼、已终结的刑事诉讼和民事行政监督等案件,分别导入不同业务部门,过程、结果、依据对群众公开。

　　二是严格办理，解决“程序空转”问题。诉访案件被分类“分诊”后,保障已进入法律程序处理的涉法涉诉信访问题,依法在法定时限内公正办结是关键。2013年3月，云南高院制定出台了《关于涉诉信访实行诉访分离、分别处理的工作办法》。该办法从诉与访的界定、诉访分离办理、法院责任部门、诉与访的处理、信访接处、裁判释明、案件评查、信访救助、案件终结、责任查究以及统计建档等方面进行了明确规定，运行以来成效明显，不仅规范了涉诉信访案件的工作程序，同时也真正为审判部门减负，“源头治理”效果显现，数据显示，2013年，云南法院全省信访案件数量同比下降5.75%。安徽高院在完善信访风险评估，强化案件主办法官和合议庭职责,科学建立案件质效考核机制上着力,通过组织开展申诉、抗诉、发回改判“三类”案件集中评查活动,倒逼案件质量,2013年共处理涉诉信访6795人次，其中，省高院处理涉诉信访2547人次，案访比连年下降，居全国前3名。北京市在信访案件办理流程的关键环节专门设置监督程序，加强案件管理和全程监督,确保在法定时限内公正办结,防止“翻烧饼”问题发生。

　　三是畅通出口，解决“终而不结”问题。终结制度的建构，并不意味着涉法涉诉信访案件的终结，“终而不结”、“无限申诉”的问题仍然在各地不断上演，“访大于法”、“信访不信法”的心理也是普遍存在。按照法律问题解决到位、执法过错追究到位、解释疏导教育工作到位、实际困难按政策救助到位的“四个到位”要求，对已经穷尽法律程序,经中央或省级政法机关审核,认定涉法涉诉信访人反映的问题已经得到公正处理,符合法律规定的,依法不再启动复查程序，依法终结。吉林高院严格推行“一审法院申报、终审法院甄别、省高院复核、省联席办移交稳控、最高法院审核备案”的案件终结程序,确保涉诉信访案件终结质量，在2013年的审结案件中，共发生涉诉进京访260件，同比下降8.5%，涉诉进京访化解率达到73.1%，涉诉信访工作逐步进入新访得到控制、旧访有效化解的良性发展轨道。山东省依托全省政法专网涉法涉诉信访案件信息网络共享平台与联席会议和终结案件移交制度,切实解决“终结不终”、“退而不畅”的问题。宁夏回族自治区石嘴山市把公开听证作为信访事项复查复核和依法终结的必经程序，把信访人有没有理、涉事单位有没有错，交给群众评判，通过社会公开评议等让信访人表示“心服口服”。

　　（三）依法解决涉法涉诉信访问题的新格局逐步形成。

　　通过涉诉涉法信访“顶层设计”的不断推进，试点各地卓有成效的实践探索创新以及网络、报纸、电视、新媒体等的关注和报道推动，群众到党政信访部门反映涉法涉诉信访问题的少了，选择司法渠道进行申诉的多了，司法终结涉诉涉法信访的格局正在形成。据统计，涉法涉诉类问题在党政信访部门接访总量中的占比，从去年初的44%下降到目前的18%；与此同时，中央政法机关的接访量则上升了近40%。这些数据说明，涉法涉诉信访群众开始“由访转法”，涉法涉诉信访逐步回归法治轨道解决。

　　二、价值估价：涉法涉诉信访终结制度助推司法权威归位

　　事关最广大人民群众根本利益、国家法制统一和尊严以及党执政地位巩固和国家长治久安的涉法涉诉信访终结制度，是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神的生动实践，也是贯彻实施修改后的刑事诉讼法、民事诉讼法的实际行动，对定纷止争具有终局性的司法裁判回归到本来位置，筑牢了公平正义的最后防线。

　　（一）有效维护了司法裁判的权威性和终局性。司法机关依法作出的生效司法裁判在法律效力上具有不容置疑的终局性，而这种终极性也在相当程度上彰显了司法裁判的权威性，除法定的情形之外，任何力量都不得推翻司法裁判，包括法院自身和当事人。美国联邦大法官杰克逊有这样一句名言，“我们是终审并非因为我们不犯错误，我们不犯错误仅仅因为我们是终审。”无休止的涉法涉诉信访严重破坏了司法裁判的终局性和权威性，当事人的权利义务关系即使已由终审判决固定下来仍然会处于不确定状态，随时可能因一方当事人的信访及启动再审而被重新调整，这严重影响生效判决的效力、削减人民法院的威信。如果涉诉信访缺乏终结制度，对闹访、暴力访、重信重访、无理缠访等行为坐视不理、任其发展，势必更为严重地导致信访人对法律产生怀疑，甚至是藐视，使他们转而采取其他非法自助措施，最终影响社会稳定。因此，探索完善涉法涉诉信访终结制度，在法治轨道内解决涉法涉诉信访问题，既有利于维护生效裁判的既判力，有利于提高司法权威和法制尊严，也是程序正义得到张扬的必然要求。

　　（二）有力节约了有限的司法资源、提高了司法效率。当前各级法院“人案矛盾”十分突出，随着社会转型期利益格局的深入调整，大量的纠纷融入诉讼，已让法院和法官不堪重负。而面对有关部门已经审查清楚、结论明确的涉法涉诉案件反复申诉、反复上访、重复上访，涉法涉诉信访源源不息，化解成本越来越高，牵制了大量司法资源，让法院、法官无法安心办案，给本已不堪重负的司法机关人为增添负担，无疑会极大影响正常审判活动的开展和审判质量的提高，其结果可能实现了个案的公平，但却牺牲了整体的审判效率并衍生出更多的不公平。换言之，如果没有必要的终结程序，将会使涉诉信访以追求公平的名义而永无止境。而涉诉信访终结制度的实施，可以使法院从重复无效的信访中解脱出来，从而保证能够抽出更多精力用于正常审判活动，用高质量的审判行为规范社会行为。

　　（三）有助于信访人正当行使信访权，节约资源。审判结果显失公平导致合法权益没有得到有效维护的当事人，依法享有寻求包括涉诉信访在内的各种救济途径的权利，但涉诉涉法信访中也不排除闹访、遍访、群访、重复访、越级访、暴力访等各种形式的无理访。而无理访的实质是信访当事人滥用了自己的信访权，涉诉信访终结制度则能够促使信访人在依法进入信访程序后正当、理性地行使自己的信访权。此外，当事人长期上访，把信访当作生活常态，没有固定收入，势必会造成信访人经济状况恶化，且信访时间越久越对信访诉求产生过高期望。如果信访诉求最终得不到满足，反而使其蒙受经济损失和遭受身心打击。

　　三、挑战解读：多因素制衡导致涉诉信访终结难

　　因素一：立法上缺乏对长期缠诉闹诉者的处罚规定。民事诉讼法关于妨害民事诉讼强制措施的规定只针对了冲击法庭，扰乱法庭秩序、阻碍证人作证，及作伪证，转移财产及不履行生效判决与防碍公务七种情形，而种种严重损害法院形象，冲击法院秩序的缠闹诉行为并不符合民事诉讼法第101条，第102条规定的情形，法律上对长期缠闹诉行为处罚规定几乎是空白，这就使法院在处理时感到无法可依，无从下手。例如：权某某以“流氓恶霸刘某某”，“花柳病”“充当走狗”等等恶毒语言攻击法官与法院进行的缠诉闹诉，若是公民之间有如此的诽谤，诬陷行为，受害一方肯定会强烈要求追究其相应的法律责任，而且公民之间也不敢有如此肆意妄为的诽谤，诬陷损害他人形象的行为。一些上访老户正是钻了法律上的空白，吃准了法院拿他没办法，才敢采取上述种种缠诉闹诉的行为。法院是公民权利的保护神，法官是社会正义的维护者，而当法院的自身形象受到攻击，法官本人的名誉与尊严受到侵害时，又有谁来保护！对此法律的回答却是暖昧模糊的沉默。

　　因素二：启动涉法涉诉信访程序存在随意性。除了法院信访室接待的来信来访外，上级法院、全国人大和各级政府部门交办、转办的涉法涉诉信访大量存在，有很大的随意性，且有时反馈回来的信息并不完整。如最高院登记的信访信息，反馈给下级法院时虽有信访人的基本信息和案件信息，但信访人的具体信访诉求和最高院接访后的倾向性处理意见却没有，导致基层法院在接访时显得很被动，同时也无法与最高院统一口径，而有些信访人的陈述又往往存在虚的部分。如某些信访事项，信访人声称最高院答应在三个月内给其答复，让信访人到最高院去要该答复。通过上级法院层层请示，被告知最高院在接访信访人时给出的接访意见是劝其息诉罢访，可见信息并不对称。又如全国人大交办的信访案件，没有任何书面材料，而是由上级法院电话告知信访人的身份信息，由基层法院自己去约访信访人，导致接访难度很大。现在的涉法涉诉信访还存在“诉访不分”的现象，很多尚在一审、二审审理阶段的案件，当事人也来信访，也纳入到涉法涉诉信访范畴，显然欠妥。

　　因素三：涉诉涉法信访终结制度实施不彻底。上级领导机关的多头交办、重复交办，影响了信访终结工作机制的有效运转。如某信访案件，按规定终结了三次，到现在未有最终定论。信访人同意息诉罢访，并签订书面承诺书, 但此后仍不断到各级法院及其他部门信访，信访诉求飞涨。上级法院召开信访听证会，基层法院将案件报至省高院审核，最终信访案被认定为无理访。但信访人仍多次向最高法院上访，被登记在案，基层法院又再次向上级法院申请该案报备终结，但至今尚未审批。上述案例表明现有的信访终结结论处于一种不稳定状态，信访终结结论的效力尚缺乏有力制度的保障。

　　因素四：信访信息及信访终结案件的共享信息数据库未建立。由于信访信息不共享，各级法院及部门之间信息不畅通，导致目前当事人已承诺息诉罢访和已被认定为无理访的涉法涉诉信访案件，有关部门仍然重复交办、转办，给予信访人涉诉涉法信访信息共享平台还不完善。

　　因素五：信访个案化解难。据S省N市P县法院样本数据显示，从2012年以来，该院重点涉法涉诉案件及重点人员一直是15件16人，呈现“化访工作年年做，上访人员年年访”的不正常状态。原因有三：一是随着社会转型利益格局的深刻调整激化的众多矛盾纠纷进入诉讼，诉求得不到满足的当事人千方百计通过上访寻求权利的救济；二是媒体的推波助澜，对上访有一定的误导作用；三是执法本身的问题；四是当事人的自身原因。而放眼全国，涉诉涉法信访量基数十分庞大，加上“信访不信法”、“信上不信下”等思想影响以及恶意信访等情形不断蔓延，涉诉涉法信访案件在短期内要彻底终结将十分困难。

　　四、应对建议：统筹协调“一体”推进

　　推进涉诉信访终结制度，必须要在中政法《关于完善涉法涉诉信访终结机制的意见》等“顶层设计”为框架和前提，统筹推广终结制度试行以来积累的经验做法，深度破解存在问题和瓶颈，“一体化”推进制度设计、人员培训、监督评议、法律宣传实现案结事了、息诉息访，切实维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一，让访民在每一起涉法涉诉信访案件中感受到公平正义。

　　（一）完善立法，实现涉法涉诉信访终结有法可依。涉诉信访案件不同于正常的诉讼案件，与普通的信访案件也有明显区别。涉诉信访从普通信访中剥离出来纳入司法渠道后，办理中既不能适用普通的诉讼程序，也不宜再适用专门指导行政机关办理信访案件的《国务院信访工作条例》，实践中将出现无法可依、无据可依的局面。为了使涉法涉诉信访案件的司法终结有明确的操作规程，维护正常的涉法涉诉工作秩序，应尽快研究制定《涉法涉诉信访工作条例》，规范涉诉涉法信访案件的范围、标准、终结流程等内容，加大对无理访、闹访、缠访等恶意行为的惩处力度，使司法机关办理涉法涉诉信访案件有章可循。

　　（二）强化队伍，提升涉法涉诉信访终结处置能力。一是要完善各级法院立案信访组织架构，可以参照执行局的模式，设立立案信访局，内设两庭一处，进一步强化涉诉信访案件办理的专职机构。二要加强对信访工作人员的法律专业知识和信访工作能力的培训，促使其提高法律专业素养和政策理论水平，牢固树立程序公正、保障人权等法治意识，切实提高其信访终结工作水平。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　（三）健全机制，保障涉诉涉法信访终结顺畅运行。在严把诉访分离的入口，严格落实办理程序和畅通终结出口的前提下，还要注意以下一些方面的工作：

　　一是强化联动配合机制。要加强政法机关之间、政法机关与相关部门之间加强协作配合，依托现有大调解体系，重点解决信息互通、管辖争议、司法救助、违法处理、终结认定、移送退出等问题，形成解决涉诉信访的“一盘棋”，要畅通处理、复查、复核的信息渠道，形成上下各级、各地法院联动配合的信访终结保障机制，确保涉诉涉法信访有序推进。

　　二是强化信息共享机制。从中央到地方各级政法委、政法单位与各级政府、人大信访部门尽快建立统一、兼容、互通的涉法涉诉信访终结案件数据库，全程记载案件入口、办理、出口等各个流程，避免出现因信息不共享、不畅通所导致的多头、重复交办、转办等问题，切实提高信访终结工作效率。人民法院要尽快建立四级法院涉诉信访网络平台，实现上下、平级法院的全面信息共享。上级法院在接待来访群众时，要在第一时间将上访人反映的问题通过网络工作平台反馈给相关法院，使下级法院及时知道哪个案件、哪个当事人不服裁判，到上级法院进行了上访，以便第一时间开展判后答疑、教育疏导，帮扶救助，争取把涉诉信访案件及时化解在初始状态。

　　三是强化监督制约机制。要在落实执法办案责任制上下功夫，将信访事项终结工作纳入绩效考核体系（侧重于受理率、办结率、息访率量化考核），切实落实对信访终结工作责任单位领导及工作人员在三级终结程序各环节的过错责任倒查追究机制。及时纠正执法过错、弥补办案瑕疵，对于不严格按照终结标准和程序，随意终结，导致定性、处理错误等严重后果的，应由政法机关纪检监察部门严肃追究相关单位和人员的责任；有违纪违法行为的，提请有关单位按相关规定予以严肃处理。努力提升信访终结制度的规范化运作水平，把群众合理合法的诉求解决好，维护案件当事人的合法权益。

　　四是强化信访秩序机制。对合法上访的要保护、依法解决问题;对违法闹访的要及时制止;闹访滋事，妨害公共安全、扰乱社会秩序的，公安机关和有关部门依法及时处理。

　　五是强化出口畅通机制。对于依法终结的信访事项，着力解决一些地方党政部门及基层组织不愿接手的问题，矛盾化解、教育帮扶工作落实不到位的问题，防止反复。

　　（四）加大宣传，营造涉诉涉法信访终结良好环境。要与网络、报纸、电视等媒体建立和保持良好的合作、互动关系，要充分运用官方微博、微信，外网网站以及“送法下乡”、“巡回审判”等平台及时宣传涉诉涉法信访终结的好的举措做法，积极引导信访群众自觉依法按程序反映诉求、维护权益，形成良好的信访秩序和社会秩序。

【参考文献】

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6、陈圣伟，《依序推进涉法涉诉信访改革》，摘自《凤凰网》，网址：http://news.ifeng.com/shendu/lwxwzk/detail_2014_03/31/35310176_0.shtml