从2003年以来，法律“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转，中国农村土地承包经营制度真正走上了法制化轨道，随着经济社会的飞速发展，工业化、城镇化进程的不断推进，农村产业结构调整的不断深入，农村土地承包经营权流转规模和区域不断加大。作为改革试点省份的四川，也在快速、有序、创新推进，但也不可避免存在诸多问题，矛盾纠纷日益增多。由于土地规模流转涉及人多、面广，处理不当极易酿发群体性纠纷，如何平衡各方的利益诉求，既让广大农民分享土地制度改革的红利，也要保护土地受让方的合法权益；如何平息矛盾，充分调动农民参与积极性，保护土地承包经营权规模流转的健康运行，给基层组织，人民调解、仲裁机构以及司法机关带来了诸多的困难和压力。虽然中央在2016年8月30日通过的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，确立了农村土地制度改革的“三权分置”方针，也提出了配套解决办法，但基于历史、社会和法律多方面制约，实践中对土地规模流转合同纠纷难以把握。本文试着从微观视角，从基层政府的角色定位、司法应对等着眼，分析土地规模流转中呈现现的特点，试图在现有的法律框架下，构建基层政府，人民调解、仲裁机构及基层法院的多元联动的矛盾处理模型，为妥善解决纠纷提供一些参考。
一、当前农村土地承包经营权规模流转合同纠纷的基本情况
当前农村土地承包经营权规模流转合同纠纷呈上升趋势，但真正进入审判程序的不多，大多是通过人民法庭配合基层组织进行诉前调解或由人民法庭指导基层组织以调解的方式解决。此类纠纷在基层人民政府化解的矛盾纠纷中占相当重的比例，其类型和特点亦较为突出，归纳如下。
（一）农村土地承包经营权规模流转合同纠纷的主要类型
1．因受让方未履行支付义务而引发纠纷。部分流转土地受让方在后期经营中，按约雇请出让土地的村民为其提供劳务，因自然灾害、市场环境变化、经营不善等原因，资金周转困难，拖欠劳动报酬引发纠纷。有的流转土地受让方因经济政策的调整造成原流转合同中的约定不尽合理，加大了其负担，使其不愿意继续履行合同。有的流转受让方根本就没有履行合同的能力，空手套白狼，想谋取其他的利益而无力履行支付义务，从而引发纠纷。
2．因合同签订程序存在瑕疵而引发纠纷。一是合同主体是否适格。法律规定土地承包经营权流转的主体是承包方即农户，但在实际操作中，常出现农村集体经济组织越位与受让人签订合同的行为。涉及到荒地、未利用地等所有权属于国家或者集体经济组织的土地，发包时没有按照《土地承包法》规定的程序进行，特别是向本集体经济组织以外的单位或者个人发包的，应事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，且报乡镇人民政府批准。二是违反土地承包经营权人自愿原则。法律规定，土地承包经营权流转应当遵循自愿原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转，否则将导致流转合同无效，在实际的操作中存在村委会或基层政府强行流转的行为。三是向本集体经济组织以外的成员流转土地承包经营权的，从程序上没有保护到本集体经济组织成员的优先权。四是流转土地用途违反法律规定，政府受经济利益或政绩驱动，主导或推动的土地承包经营权规模流转项目改变土地用途，从而产生纠纷。
3．土地潜在价值增值而引发的违约纠纷。由于国家基础设施建设，或者城市化进程需要的征地拆迁，使流转土地增值，基于土地补偿款到底是出让方享有，还是受让方享有的矛盾，双方因为潜在利益的分配而引发纠纷，通常为出让土地的群众要求无偿解除合同，而受让方要求赔偿损失，双方分歧大，矛盾化解难。
（二）农村土地承包经营权规模流转合同纠纷的基本特点
1．纠纷的群体性。农村土地承包经营权规模流转纠纷涉及人数多,诉求基本相同，涉案当事人往往会一起参与讨薪，不管是诉前调解，还是诉讼中，若不及时处理、引导、控制，矛盾很容易激化，已发生群体性纠纷，具有较大的社会震荡性,既不利于保护农民的合法权益,也不利于社会的稳定。
2．矛盾的尖锐性。土地是农民群众生存的重要保障，事关其切身利益，一旦形成纠纷,双方对立情绪大,互不相让。加之在土地流转过程中,大多存在乡(镇)政府不作为、村委会乱作为等侵害农民权益的诟病,加重群众对政府不信任而彼此猜疑、对立，特别是因土地增值解除合同的纠纷尤为明显，稍有不慎，便引发网络舆情炒作,加大处理难度，也容易引发冲突,造成人员财产损失，后果极其严重。
3．维权的多样性。追索劳动报酬和要求支付租金累的纠纷，经过基层组织的合理引导进行诉讼程序，而使受害方的权利得到救济。也有的受让方业主无力履行金钱支付义务，无法获得赔偿的劳动者，到上级政府及职能部门信访，要求政府承担责任，增加纠纷处理的不稳定性。部分出让土地的群众直接通过集体上访等非理性方式维权，影响社会和谐稳定。
4．基层应对措施少。土地承包经营权流转行为存在先天不足,加之在合同履行过程中，基层政府及职能部门的监管缺位，管理错位，未及时进行风险防控和从源头疏导化解纠纷,阻止矛盾的发酵，再加上专业法律知识的欠缺和对政策理解的片面，应对纠纷的办法少。
5．案结事了不易。从法院审理的情况来看，因此类纠纷很难把握，用土地管理法的相关规定判决往往不能解决实际问题，达不到好的社会效果，故大多案件通过加强调解的方式结案或以土地权属存在争议为由裁定驳回原告的起诉。
二、法院应对面临的主要问题及原因分析
（一）面临的主要问题
1.合同效力认定难。《中华人民共和国农村土地承包法》第32条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。第49条规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。第50条规定，土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包。由此可见，我国法律规定的农村土地承包经营权流转方式主要包括转包、出租、互换、转让、入股、抵押等方式，其中，只有通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的土地承包经营权才能采取入股、抵押等方式流转。然而，我国土地承包经营权的流转并非无任何限制，无论采取何种方式流转，均应符合法律规定的条件、原则和程序。因此，如何确认几类农村土地承包经营流转合同的效力便成了司法实践中的难题之一。审判实践中，对农村土地承包经营权流转合同效力的认定存在各种各样的问题，常见的主要有以下几种：（1）将符合其他流转条件未经村委会备案的土地承包经营权互换合同认定为无效合同；（2）以未签订书面合同为由将土地承包经营权流转合同认定为无效合同；（3）将经发包方默示同意土地承包经营权转让合同认定为有效合同；（4）将约定不明的土地承包经营权流转合同认定为无效合同；（5）将变更登记作为认定土地承包经营流转合同效力的必要条件等等。
2.基本事实认定难。我国《农村土地承包法》规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。县级人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。由此看出，认定当事人取得农村土地承包经营权的有效凭证应为承包合同或土地承包经营权证书。然而，由于发包方怠于履行职责，土地登记制度不健全等原因，大多农户对其管理使用的承包地并未持有土地承包合同或土地承包经营权证书，这给人民法院对案件事实的认定带来了较大困难，主要表现在以下几个方面：（1）仅凭村委会的一份证明便确认农村土地承包经营权权属；（2）仅凭划分土地时的几个证人的证言就确认土地承包经营权权属；（3）对一宗地上存在几个经营权证的情况，擅自确认某证的效力，而否定其他证的效力；（4）土地承包经营权证书上记载的土地面积与实际面积不相符时，机械地按承包经权证书上的面积认定等。另外，由于合同中不同程度地存在概念不清、约定不明、权利义务不确定等问题，甚至某些企业抓住农户知识欠缺的情况，在签订合同时用高度专业的农科知识欺骗农户，签订了保护自己的保底条款，造成法院对流转事实进行认定时难以把握，似是而非。
3.裁判受制于大局稳定。因涉及纠纷是群案，影响大，强调个案的法律公正又难以兼顾审判的社会效果，可能会给当地政府带来极为不利的影响。因此，当地人民政府为了维护当地社会稳定，往往会介入或干预诉讼，在调解不成的情况下要求法院作出有利于地方政府的裁判，因此，只有加大调解力度，尽量促成当事人达成调解协议。如果调解未果须进行裁判时，往往会出现迟迟难以裁判，或作出的裁判过多注重社会效果而轻视法律效果等情形。
（二）主要原因
1．法律的空缺，造成土地承包经营权流转机制的不规范。
一是土地产权制度不清晰。现在农民集体土地产权主体主要有四种：村级农民集体经济组织、村民委员会、村民小组以及乡(镇)农民集体经济组织。这样集体土地所有权的归属问题就存在多种可能性和不稳定性。农村土地承包经营权是属于物权还是债权，虽然《物权法》基本确定了农村土地承包经营权的物权性质，但仍然未将其内容法定化，使得债权说仍在实践中起主导作用，其具体内容仍然由承包合同来约定。
二是土地流转的基本制度不合理。《农村土地承包法》第32条、《物权法》第128条和《农村土地承包经营权流转管理办法》第15条，规定土地承包经营权流转的方式除了转让、转包、出租、互换、入股合作外，还可以有其它方式，但法律和政策上并未做明确指引。《物权法》第132条规定“将土地承包经营权转让的，应当符合法律规定并经发包人同意。”《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》也有同样的规定，这无疑限制了土地承包经营权人转让土地承包经营权的自由，既然《物权法》已将土地承包经营权纳入用益物权中，土地承包经营权作为物权的一种，即具有不受土地承包经营权人以外其他人干涉的效力。
三是土地流转监督制度不完善。现行法律规定在土地承包经营权以转让的方式进行流转时，应先向原发包方申请、经过批准后才能转让。法律对批准程序具体程序、发包方同意的标准以及不批准的救济均没有做出规定，实践中发包方常以此干预承包经营权的市场流转行为，为纠纷爆发埋下隐患。采取互换、转让方式流转的，当事人要求登记的，应当向县级以上的地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。法律也没有对登记做强制要求，而采取其他方式流转土地承包经营权的并无此规定。不健全的登记制度，导致农村土地承包经营权内容不确定、效力不稳定和交易安全无保障等问题，若一方违约，因没有登记而无法形成有效的约束机制，从而无法按约定追究其违约责任，另一方则无法取得应有的赔偿，后患无穷。
2．土地流转行为不规范。目前在土地承包经营权流转缺乏健全的中介服务平台，而土地交易运作程序又相当复杂，涉及到多个主体，即所有权主体、承包权主体、使用权主体的经济利益，而交易主体的素质参差不齐，以致履行报批、报备案或申请变更登记等法定手续，任意性较大，部分流转合同，不同程度地存在概念不清、约定不明、权利义务不确定等问题。同时一些地方农村土地承包经营权确权工作，因历史遗留问题多，四至界定不清或重复发放，致使部分土地的权属认定有冲突，给土地流转埋下就隐患。一些地方土地流转求大求快的倾向仍然存在，个别地方甚至将流转面积、流转比例纳入绩效考核，用行政命令强行推动。对工商资本违法违规用地、浪费农地资源的行为还缺乏有效防范和监管措施，对粮食规模经营主体的扶持政策尚未落实。承包地经营权抵押风险防范机制不够健全，法律支持有待加强。
3．基层政府履职不到位。乡镇政府在农村土地承包经营权流转中没有很好地界定和理清公共服务职能范围，普遍存在缺位、错位和越位现象。一是缺位，没有行之有效的土地承包经营权流转管理制度，没有真正发挥作用的管理部门和管理人员，使得土地流转以一种无序、混乱，近乎失控的状态存在；二是错位，一些地方政府管理人员基于政绩或地方经济利益驱使，越权、越位进行土地流转运作，造成民怨。三是越位，一些地方政府因“政绩工程”、“形象工程”以行政命令方式，强制农民进行土地流转引发纠纷。
4．村委会管理和服务缺位。作为村民自我管理、服务的基层群众性组织，在土地流转中没有发挥出自身应有的作用。有的村委会为了片面谋取自己的经济利益，对土地流转中损害农民利益的行为视而不见；有的村委会成员的服务淡薄，没有做好信息、中介协调和咨询指导等方面的服务工作，致使农民利益受限。有的村委会在与土地流转密切相关的法律宣传、农业保险、农业补偿等方面管理明显落后，对土地需求方的缺乏了解，甚至会被欺骗。承包合同不规范，因而导致矛盾纠纷。
5.农民法律意识和法律知识的相对缺乏。绝大多数农户认为土地三十年内承包权是自己的，流转与村里和政府没有关系，不必报村里批准或备案；有的农户认为流转无需签订书面协议，都是乡邻乡亲的，平时相互也了解，口头说一下就行了，立书面协议显得见外；有的农户认为土地就是自己的私产，自己想卖就卖，想转就转，想修房就修房，将其承包地任意处置，不受限制。
6.仲裁机构没有发挥纠纷仲裁作用。现在多数群众还不知道发生土地承包经营权流转纠纷可以申请仲裁机构仲裁以及如何申请仲裁，土地纠纷仲裁委也由于经费、人员的困扰很难开展工作。有的仲裁委虽然开展了此项工作，但所作出的仲裁裁决问题较多，漏洞百出，很难实际解决当事人纠纷。
三、从微观角度，构建应对农村土地承包经营权规模流转纠纷的法律应对模型
2016年8月30日通过的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，从顶层设计方面为农村土地承包经营权规模流转指明了方向，笔者试图立足现有的实际，从微观层面提出方案。
（一）完善法律，规范土地承包经营权流转的有序运行
1．尽快出台农村土地承包经营权流转的具体操作规程，对流转的方式、条件、期限、程序等作出具体的规定，对发包方的具体权限作出明确规定，使我国的农村土地承包经营权流转有法可依、有章可循。加强对流转后土地用途的限制，明确擅自改变土地农业用途的法律责任。抵押应作为土地承包经营权的流转方式。删除《物权法》一百八十四条第二款规定，将一百八十条第一款第三项修改为：“土地承包经营权可以抵押（不仅包括以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权，也包括以家庭承包方式取得的土地承包经营权）”；增加一款：“实现抵押权后，未经法定程序，不得改变土地的性质和用途”
2．建立农村土地承包经营权纠纷仲裁实施办法，对农村土地承包纠纷仲裁机构的设立、仲裁的范围、仲裁的程序、仲裁的原则及其他仲裁事项作出明确的规定。设定的仲裁程序应简便、快捷于诉讼程序,便于当事人解决纠纷,充分发挥仲裁机构的仲裁作用，也减轻法院受理案件的压力。
（二）强化基层政府及村委会职责，源头减少土地承包经营权流转纠纷
1．乡镇政府找准角色定位，在集体土地规模流转中承担起相应的职责。作为现行国家行政层级最低一级的乡镇政府要按照服务型政府的时代要求调整政府职能，将政府角色定格为土地流转推动者、农村公共服务者、市场秩序监管者、农民权益保护者，并充分发挥职能作用。
作为土地流转推动者，尊重农民在流转中的主体地位，严禁通过下指标、定任务或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转，为土地流转供需双方提供市场平台，依法为集体土地的供给方指派需求方，或者为集体土地的需求方指派供给方即可，至于流转交易双方具体以何种谈判结果取得供需平衡，政府则不宜介入。
作为农村公共服务者，明确服务导向，在农村集体土地流转的整个过程中，面向各用地部门、村集体、农民个体提供全方位的公共服务，培育完善农村土地金融市场，做好信息服务，及时、完整地收集、整理和发布流转信息，使农地在较大范围内取得高效配置，降低农民获取土地流转的信息成本。完善农村基础设施建设，从资金投入、科研开发、技术推广等方面向农业企业提供帮助和支持。
作为市场秩序监管者，要坚持依法行政，以合理的方式、严格的程序、公平的结果维护市场主体间的公平竞争；严格落实资格审查、项目审核和风险保障金制度。监督检查市场主体的经营活动，维护市场秩序，惩处违法行为，促进中介组织发挥作用。定期对租赁土地企业的农业经营能力、流转承包地用途等情况进行监督检查，及时查处纠正违法违规行为。
作为农民权益保护者，政府在土地规模流转过程中，加强对土地行政的监督，切实保护农民权益，避免乡镇政府在集体土地流转中与民争利和公务人员权力滥用、寻租，还应加强地方政府的外部监督和内部监督，提高农民维权意识和谈判能力，加大土地征用违法案件的查处力度，提高滥用权力和职能错位的成本与风险。
2.村委会当好管理者和服务者。既要以管理者的身份对农户的流转行为进行监督以保证集体利益和社会公共利益不受侵犯，又要以服务者的身份对土地流转过程中各种侵害农民利益的行为进行监督以保护流转农户的利益。要在遵循依法、自愿、有偿的原则下积极引导和推动农村土地流转，加强对农村土地法律、政策的学习和宣传，增强广大农民的维权意识。要充当和培育农村土地流转中介组织，为土地流转提供信息收集、信息发布、咨询、委托代理租赁等功能，为农村土地流转提供服务，减少农村土地撂荒，降低农村土地交易费用，实现农村土地资源的优化配置。
（三）构建多元纠纷应对机制，妥善化解农村土地承包经营权流转纠纷
1．构建纠纷处理的协调应急机制。把处理群体性农村土地承包经营权流转纠纷事件的工作重心前移，增强工作主动性，开展前瞻性和预警、调研工作，及时了解当前流转争议的新特点，预测发展趋势，研究对应策略，为工作开展提供参考。在预警机制中，明确各职能部门之间预防处理原则，做到对群体性突发事件的监控、预防、报告制度，对事件隐患进行排查和调处，强化各部门之间的协调与配合，努力做到及时发现、及时报告、及时控制、果断解决，从而提高处理突发事件的效率，尽可能把问题解决在萌芽状态。
2．坚持调解优先的处理纠纷原则。土地承包经营权纠纷的复杂性及纠纷当事人的熟悉性，首先应以调解优先。通过调解的方式解决土地承包经营权纠纷既有利于维护农村熟人社会的稳定，又有利生效裁判文书的及时执行，能有效防止执行过程中发生新的矛盾。将调解融入案件审理的各个阶段，无论在开庭前后都可调解，促进调解协议的达成和履行。尤其是将土地纠纷案件导入诉前调解机制。充分利用基层大量的调解资源和调解优势，及早发现矛盾，准确引导该类案件进入诉前调解程序，化解在诉前，有效预防信访案件发生。要强化诉前调解的职能，借力“三位一体”大调解网络，充分发挥调解联络员、特约调解员的作用，将此类纠纷化解于诉讼门槛之外。
3．坚持能动司法、联动司法，全力化解矛盾纷争。审判应该深入农村社会实际，重视对土地承包经营权流转关系各方的调查了解，厘清案件基本事实及争议焦点，有针对性地采取调解手段，在面对农民为主体的纠纷中，法院应注重开展诉讼指导及事实调查，并注重与土地管理行政机构的沟通交流，主动向当地基层司法行政机构及村民集体经济组织询问案件基本情况，做到能动司法与联动司法相结合，最大化地运用社会资源解决矛盾。
4．坚持深入基层，加大现场勘查的力度。对农村土地承包纠纷的处理来到纠纷发生的现场很多事实就已经清楚了，尤其是对当事人持有的土地承包合同和承包经营权证记载四至及面积不明时，进行现场勘查对查明案件事实至关重要。坚持深入基层进行调查、调解甚至是开庭，有利于对广大农民法律知识的宣传和普及，有利于威慑不法侵害土地承包经营权的行为，同时对同类纠纷的发生起到了有效的预防作用。
5．整合精干审判力量、及时总结工作经验，推动审判高效运行。可组织审判能力强、经验丰富的法官成立专门合议庭以确保土地承包经营权流转纠纷案件的审判质量，或设置涉农案件审判庭，专职负责涉农案件的审理并总结审判经验。 成立相关调研小组，对土地承包经营权流转纠纷进行必要的调研，或者由办案法官及时总结审判该类纠纷的经验，将研究成果进行汇总并在系统内部组织宣讲活动，进一步指导审判工作，既能提高法官处理该类纠纷的专业水平，又能提高案件裁判质量，避免同案不同判的司法尴尬，也为法院审判高效运行提供了有力保障。
